Del dato a la acción: estrategia “basada en datos” para promover la formalización de la minería artesanal en Perú

La formalización minera de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) es un tema crucial en el Perú, por su rol en la reducción de impactos ambientales y la generación de desarrollo económico local. El acompañamiento a los mineros artesanales en su proceso de formalización requiere el diseño de soluciones efectivas con conocimiento a fondo de los principales actores. Algunas preguntas clave a plantearse son: ¿quiénes son estos mineros?, ¿dónde llevan a cabo su actividad?, ¿cuántos son?, ¿cómo realizan la minería?, ¿desde cuándo lo hacen?, ¿por cuánto tiempo continuarán?, ¿por qué eligieron este oficio? y, sobre todo, ¿qué necesitan para formalizarse? Responder estas interrogantes requiere datos precisos, estructurados en tiempo real, tanto cualitativos como cuantitativos.

Para tomar decisiones informadas y mejorar la gestión pública, es esencial contar con datos de calidad. El Ministerio de Energía y Minas del Perú (MINEM) dispone, en cierta medida, de esta información, pero es esencial procesarla y analizarla adecuadamente para que pueda ser utilizada en el desarrollo de una estrategia de formalización minera escalonada y adaptada a la realidad de cada minero artesanal. No existe una receta única para formalizar a la minería artesanal; cada contexto requiere un enfoque personalizado para ser verdaderamente efectivo.

El cuello de botella del proceso de formalización minera en el Perú es la obtención del contrato de explotación o cesión del derecho minero y la autorización del terreno superficial. Situación que obliga a los mineros artesanales a negociar, en muchas ocasiones, en condiciones asimétricas frente a los titulares de la concesión minera y los propietarios del terreno superficial. La siguiente tabla simplifica y categoriza a los mineros artesanales de acuerdo con la situación de tenencia de estos dos requerimientos y su avance en la formalización.

Minero Tipo I: esta es la situación ideal del minero artesanal que es tanto titular de la concesión minera como propietario del terreno superficial. Sin embargo, este grupo representa un porcentaje reducido de la población minera.

• Se presume que ya están formalizados, por lo que un paso crucial para el Estado es identificarlos y ofrecerles el soporte técnico necesario para que se mantengan en la formalidad, mediante una estrategia de “post formalización minera”, para que puedan crecer como empresarios. 

Minero tipo II: este grupo comprende a los mineros artesanales que son titulares del derecho minero, pero no son propietarios del terreno superficial. Estos mineros tienen la posibilidad de formalizarse una vez que logren negociar con el propietario del terreno superficial, el cual puede ser un privado, una comunidad campesina o el propio Estado. Según la Política Nacional Multisectorial de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, y datos de la Dirección General de Formalización Minera del MINEM (mayo 2021), de un total de 58,472 inscripciones en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) con derechos mineros vigentes[1], solo 4,734 (8.1%) corresponden a titulares de derecho minero.

• Es sobre este grupo que se debe enfocar el esfuerzo inicial, invirtiendo en su formalización y ayudándolos a obtener la autorización de inicio/reinicio de actividades mineras formales.

Minero tipo III: en este grupo, el minero artesanal es propietario del terreno superficial pero no es titular de la concesión minera, por lo cual tiene posibilidades de lograr su formalización una vez que establezca un acuerdo con el titular del derecho minero.

Según el III Censo de Comunidades Nativas y el I Censo de Comunidades Campesinas (2017), existen aproximadamente 6,682 comunidades campesinas y 2,703 comunidades nativas, muchas de estas comunidades campesinas y nativas han ingresado al proceso de formalización minera. 

• Por ello, es necesario la identificación de estas comunidades y las concesiones sobre las que se encuentran, asegurando que realmente desarrollen la actividad minera. En este sentido, es esencial la coordinación interinstitucional del Estado tanto para la identificación de los propietarios de los terrenos superficiales (comunidades o privados) como para brindar apoyo en las negociaciones con los titulares de las concesiones sobre las que se ubican.

De acuerdo con la publicación de la Política Nacional Multisectorial de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (2021), de un total de 58,472 inscripciones en el REINFO con derechos mineros vigentes, 53,738 (91.9%) no cuentan con concesión minera. Dentro de este grupo, 14,095 (26.2%) inscripciones están vinculadas a derechos mineros cuyo titular pertenece al estrato de la Gran y Mediana Minería, mientras que 39,643 (73.8%) están bajo derechos mineros pertenecientes a la Pequeña Minería y Minería Artesanal. 

• Es prioritario que el Estado identifique a estos titulares de concesiones para evaluar su disposición a negociar con los propietarios de los terrenos superficiales, facilitando así la intermediación y acelerando el proceso de formalización.

Minero tipo IV: esta categoría agrupa a la mayoría de los mineros artesanales que no poseen concesión minera y terreno superficial, representando el principal reto para la formalización en el Perú. Según la presentación de la Dirección General de Formalización Minera (DGFM) ante el Congreso de la República en abril de 2024, del total de inscripciones en el REINFO (86,934), el 90.65% (78,803) no cuentan con titularidad minera. Por lo tanto, el mayor desafío para estos mineros es asegurar un contrato de explotación o cesión que les permita avanzar en su proceso de formalización.

• En este grupo, la tarea más urgente es establecer una seguridad jurídica tripartita que involucre al minero en proceso de formalización, al titular de la concesión y al propietario del terreno superficial. Por ello, es imprescindible que el Estado tenga un conocimiento profundo y preciso sobre los mineros artesanales y la situación actual de su formalización. Con esta comprensión detallada, se podrá dirigir los recursos económicos y gestionar el recurso humano del Estado de manera más eficiente, tanto a nivel nacional como subnacional, lo que permitirá impulsar significativamente el proceso de formalización y cerrar la brecha de informalidad minera.

A continuación, se presenta un esquema de la "Situación Actual" del proceso de formalización y sus actores, destacando no solo las deficiencias actuales y el éxito limitado de este proceso, sino también una "Situación Futura" optimista. Esta proyección integra una “estrategia basada en datos” que complementa la tradicional “estrategia de formalización”.

Aunque esta nueva propuesta exige una inversión inicial más alta debido a la gestión y análisis de grandes volúmenes de datos (big data), ofrece un uso más eficiente y estratégico de los recursos del Estado. Esto permitirá lograr un impacto significativamente mayor en la formalización de los mineros artesanales, y contribuirá de manera sostenible a la reducción de la informalidad. La visión proyectada apunta a resultados más ágiles, precisos y efectivos, generando un entorno minero más equitativo, regulado y en armonía con las normativas vigentes.Como dijo el economista John Maynard Keynes: "La dificultad no radica tanto en desarrollar nuevas ideas como en escapar de las antiguas." Esta reflexión cobra especial relevancia en el caso de la minería artesanal, donde las soluciones deben ser innovadoras, pero también profundamente adaptadas a las realidades actuales.

Para la iniciativa planetGOLD, la formalización es un tema prioritario en el que viene trabajando junto al Estado y empresarios mineros; ya que el proceso de integración de la MAPE en la economía formal, la sociedad y el sistema regulatorio es un paso fundamental para alcanzar el potencial de desarrollo del sector, al mismo tiempo que ayuda a superar los desafíos sociales y ambientales.

[1] Derecho minero vigente es el título legal que otorga el Estado a una persona natural o jurídica para realizar actividades de exploración o explotación de recursos minerales en una determinada área geográfica. Estos derechos están regulados por el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET) y su otorgamiento está enmarcado en la Ley General de Minería.